2020年9月，中国明确提出“双碳”目标，碳达峰与碳中和两大目标之间具有密切联系，碳排放量的达峰时间与大小直接决定碳中和目标实现的时间和难度。能源结构转型通过缩减高碳能源使用规模和扩大低碳能源使用规模，能够同时满足中国能源消费总量增长和实现碳达峰目标的双重要求，有助于加快碳达峰后碳排放总量的削减速度，是如期达成碳中和目标的重要条件和关键举措。

2020年10月—2021年9月，能源结构相关政策发布数量突现增长，这与国家战略布局的顶层风向密切相关。2020年9月，习近平主席作出中国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的承诺^[1]，向世界展现了中国降碳的坚定决心；2020年10月，党的十九届五中全会首次将该目标纳入“十四五”规划建议^[2]。图 1中，2021年相关政策数量持续增长，每个月均有新政策出台。2021年2月之后，相关政策数量增幅较大，凸显国家对碳达峰碳中和目标下各项工作的重视。2021年2—3月，先后发布的《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》^[3]和《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要的决议》^[4]都为能源结构转型工作指明了改革方向，与此同时，各地方政府有关能源结构的政策也大量涌现。在《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》^[5]出台后，9月份出现了政策发布数量高峰点。

随着各行各业持续推进能源供给侧改革，煤炭、石油、天然气等传统能源生产比重呈现下降趋势，新能源和可再生能源增长强劲，清洁能源消费比例持续上升，能源生产和消费结构不断优化，中国能源转型取得初步进展，促进碳减排成效显著。但能源低碳转型是一项综合型工程，需要多元主体协同发力、社会各领域系统作用，目前仍面临产业结构失衡、能源技术利用率偏低、新能源供应不足等一系列挑战，而碳中和愿景的提出又对能源结构优化提出了更高和更迫切的要求，《“十四五”现代能源体系规划》也指出，中国步入构建现代能源体系的新阶段^[6]。因此，在碳中和愿景下，梳理和解构中国能源推进政策，把握政策演进逻辑，考察当前政策着力点及政策内部结构体现出的特征，对于能源结构优化及碳中和目标实现具有现实意义。

目前对能源政策的研究主要集中于以下几方面。一是中国能源政策的演变历程与未来趋势。整体而言，中国能源政策的目标调整经历了自给自足、多元互补和节约高效3个阶段^[7]。“十一五”至今，中国能源政策数量持续上升，其侧重点也由提高能源使用效能逐渐转变为调整优化能源结构^[8]。从历史视角看，中国每个五年计划都有明确的能源战略定位，从“十一五”规划中“优化发展能源工业”、“十二五”规划中“推动能源开发和应用方式变革”，到“十三五”和“十四五”规划中“构建现代能源体系”的表述演变，可以看出中国顶层设计中针对能源结构转型这一目标及其路径规划越来越明确和清晰。二是政策主体和工具选择对能源政策的影响。政府的注意水平与能源绿色发展呈正相关，政府在能源领域的注意水平越高，能源转型与低碳发展的成效越好^[9]；同时，由于单一的政策手段在覆盖范围和严格程度方面无法实现能源体系创新的深度和广度，因此能源政策的制定需要充分考虑全面性和平衡性，使多种政策工具发挥交互作用，增强减排效果^[10]。三是细分领域内能源政策的成效分析。例如，财政政策中新能源补贴、碳排放税征收和资源税收缴在不同程度上可推进能源领域的税收结构优化，其中碳排放税政策成效最为显著^[11]；碳排放交易政策在优化城市产业结构，提升城市绿色创新能力，提升城市能源环境效率等方面作用显著^[12]。四是基于制度和政策研究，提出具体领域的细化政策建议。从微观角度来看，实施低碳城市试点政策正向作用于能源效率的提升，可通过凝练试点城市减排经验、扩大试点范围、定期监督、精准指导等措施加快落实减排目标^[13]。从宏观角度来看，不同阶段能源发展有不同的政策需求，在当前构建现代能源体系的新阶段，中国要加快向技术驱动型的发展模式转变，围绕创新构建技术创新政策组合，完善能源领域的科技创新服务体系^[8]。

现有研究集中从演变趋势、影响因素、成效分析与对策建议等角度探讨中国能源政策体系的构建与完善，但关于现有能源政策逻辑的深入把握仍需要考察梳理其主题内容与使用的政策工具手段等重点政策要素。为此，本文基于政策结构视角，构建“政策主体—政策工具—政策重点”三维度分析框架，通过政策文本分析，研究碳中和愿景下能源政策的内部结构表征和逻辑，提出政策未来发力点，为该领域未来的研究工作提供参考。

1 研究设计和数据基础

政策结构由政策静态系统构成，是政策系统诸要素之间的组合关系和运作方式。一般来说，政策结构涵盖主体、价值、运作3个维度^[14]，可以通过主体系统、行动系统和价值系统来解构政策结构^[15]。政策结构的关系逻辑通常以各个政策系统为载体呈现，即政策主体采取政策措施作用于政策客体，以实现政策目标^[16]。当前，很多研究通过强调系统中的发文主体、政策主题两大要素，以反映政策的责任部门以及政府的关注点^[17]。为考察碳中和愿景下能源政策的结构表征，本文沿着“政策主体运用政策工具推进政策议题”的逻辑，构建“政策主体—政策工具—政策重点”三维度分析框架，对碳中和愿景下国家能源政策进行分项统计和分析，探寻涵盖主体特征、政策工具选择偏好、政策着力点在内的政策逻辑，提出中国未来能源结构转型政策的优化空间和发力点，如图 2所示。

以2020年1月1日—2022年4月6日为时间区间，在北大法宝数据库(https://www.pkulaw.com/law?isFromV5=1)和中国法律知识资源总库(https://lawnew.cnki.net/kns/brief/result.aspx?dbPrefix=CLKD)中，检索国家各部委、地方相关部门颁布的“双碳”背景下能源结构优化的相关政策文本，在“中央法规”“地方法规”选项下以“碳中和”“能源结构优化”为关键词，获取政策文本44份。对于北大法宝数据库和中国法律知识资源总库中未收录的能源结构转型政策文本，则从中国政府网(https://www.gov.cn)及生态环境部、国家发展和改革委员会、国家能源局等官方网站收集，共获得政策文本145份。以政策是否直接或间接提出能源结构转型的具体举措为标准，对上述政策文本进行筛选，并剔除重复性政策、会议与活动通知、项目申报通知及修订计划等不适用的政策文本，共获取中央及地方可用于分析能源结构转型的政策文本122份。

2 碳中和愿景下能源政策主体特征

为进一步探究政策文本形式特征，首先从纵向层级体系与横向部门分布对政策发文主体进行分析。

2.1 层级体系

从纵向层级体系来看，碳中和愿景下的能源结构转型政策涉及了中央、省、市等行政层级，内容较丰富。在中央层面，随着2021年2月2日《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》^[3]出台，以及3月11日通过的“十四五”规划^[4]，有关能源结构的中央及地方政府的政策文件大量涌现。中共中央、国务院于2021年10月24日印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》^[5]，为日后有关碳达峰、碳中和目标下的能源结构转型政策出台奠定了基础。这一文件作为“碳达峰”“碳中和”1+N政策体系中的顶层指导意见，具有整体部署的重要功能，从能源消费效率、类型、体制机制等方面为能源结构转型构建了顶层设计风向。在部委层面，各部委多根据顶层指导意见出台相对细化的政策指导，重点侧重于某一产业行业或领域，如《氢能产业发展中长期规划(2021—2035年)》《关于促进制造业有序转移的指导意见》《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见》《关于发布〈高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南(2022年版)〉的通知》等。

在省级层面，众多省级政府紧随发布“十四五”规划期间相关具体工作规划，将能源结构转型作为重点内容纳入其中。省级层面的政策多从中观层面对国家顶层安排进行细化，提出适宜本省实际情况的能源转型工作方向，为下一行政层级政策的细化和执行提供重要参考依据。江苏省出台《2021年推动碳达峰碳中和工作计划》，具体从“加强碳达峰工作顶层设计”“推动重点领域碳达峰工作”等5个层面提出具体工作任务，因地制宜提出推动重点园区的可再生能源开发利用内容；天津市出台《天津市碳达峰碳中和促进条例》，确立天津市碳达峰、碳中和工作管理体制和各领域绿色转型要求，从化石能源的高效清洁利用、支持非化石能源发展、用电结构优化等方面提出进一步调整能源结构的要求。

2.2 部门分布

对政策发文主体进行横向分析，发现发文部门的分布存在以下2个特点。

一是涉及部门广泛、数量较多。政策发文主体中，中央部门有生态环境部、国家发展和改革委员会、财政部等26个。此外，还有国家生态工业示范园区建设协调领导小组、中央网信办等协调机构。由此可见，实现碳中和愿景下的能源结构转型是一项复杂的系统工程，需要各职能部门的共同参与和相互支持。

二是部门联合发文较多，部门协同性初现。在75份中央层面政策文件中，多部门联合发文份数26份，占比34.67%，明确规定各自工作职责；通过Gephi0.9.3软件(https://baike.baidu.com/item/gephi/7509330?fr=aladdin)生成政策主体合作网络图谱(见图 3)，参与联合发文的政策主体有36个，共形成101对合作关系，其中生态环境部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部与其他发文主体联系紧密，与其他发文主体协同发布政策数量较多。国家发展和改革委员会、国家能源局、生态环境部、国务院、工业和信息化部、自然资源部的发文数量分别是31、25、25、13、10、5份，可以看出：国家发展和改革委员会、国家能源局和生态环境部是能源结构转型中的重要行动主体，在推进能源结构转型工作中发挥重要作用，尤其是国家发展和改革委员会在制定相关中长期规划、明确社会各领域促进实现能源结构转型的改革措施中担任牵头角色。

3 碳中和愿景下能源政策着力点

低碳发展始终是中国经济绿色发展的重要战略目标，经过探索与变革，该目标的内涵逐渐丰富明晰，从早期的节能减排到新近提出的碳达峰碳中和，现已形成涵盖能源结构调整、碳排放总量达峰和总量中和等在内的多元化目标体系^[18]。为实现能源结构的调整优化，中国已制定一系列政策措施，为碳达峰与碳中和目标的实现奠定了坚实的政策基础，提供了清晰的方向引领。

为了解在碳中和愿景下能源结构调整政策的发展方向，对样本政策进行主题词频次统计，并结合高频词涉及的主要文本进行深入阐释。

首先采用ROST CM6软件(https://wenku.baidu.com/view/e7a62df3f90f76c661371a76.html)处理所有政策样本，提取出高频词，经过人工判读对干扰词汇进行处理并剔除副词等无关词汇，最终筛选排序前20的高频词汇(见表 1)；据此通过数据处理工具导出政策文本词云图(见图 4)与语义关联网络图(见图 5)。

根据表 1，政策主要以生态环境保护为主，涉及低碳、节能、储能、排放、技术等内容，主要以国家、政府单位、企业等主体以项目、工程、创新、市场交易、监管等形式行动。结合图 4可以看到，以上词汇在政策文本中占据的权重较大，有突出的重要性。具体而言，“能源”“生态”和“环境”被提及的频次最高，表明相关政策注重能源效益、生态效益；结合“电力”“节能”“储能”“清洁”“可再生”“排放”等次高频词，明确从清洁能源、能源效率等方面实现低碳的重要内容；结合“企业”“技术”“创新”“机制”“市场”“项目”和“标准”等再次高频词，可以看出现有政策注重相关体制机制改革、技术创新研发等具体实施路径。

根据图 5，存在“建设”“发展”“推进”“推动”等积极行为的集群，其与“技术”“体系”“节能”“绿色”等代表行为作用对象的集群产生关联。政策文本中积极行为词汇显示出当前政策落实的紧迫性和必要性，而以“技术”“体系”“节能”“绿色”等词汇为中心的集群则反映了政策中的重要指向。

基于以上分析，进一步对政策样本进行梳理，重点分析上述高频词相关政策文本内容(见表 2)发现，当前能源政策的工作重点主要集中于以下3个方面。

一是控制能源消费强度和总量。主要通过控制化石能源的消费、积极发展非化石能源、提升能源利用效率3个层面推进。在控制化石能源消费进程中，在源头端对高耗能和高排放项目加强前端评估考核，通过缓批限批等方式控制其盲目扩大发展，并通过能耗等量或减量替代等方式进一步控制能源消费总量，同时强调加快煤炭减量步伐，限制煤炭散烧；此外，强调清洁生产、基础设施绿色升级和绿色服务等产业的发展。在另一方面，强调积极开展可再生能源替代行动，通过大力发展太阳能、风能、生物质能、地热能等清洁能源来提升其在能源消费中的比重，并推进构建以新能源为主体的新型电力系统。此外，以“节能优先”为重要原则，强调在经济社会发展全过程和各领域坚持节能原则，注重提升能源利用效率。

二是调整重点产业和领域的能源结构。化工、钢铁、有色、建材等产业不仅是煤炭消费的重点产业，也是碳排放的重点产业，在控制能源消费强度和总量的进程中，对重点产业行业进行绿色化改造极为重要。关注化工、钢铁、有色、建材等碳排放重点产业的化石能源利用效率、非化石能源的替代以及绿色升级；此外，在交通运输领域，加快交通行业大宗货物和中长途货物运输“公转铁”“公转水”，推动城市公交和物流配送车辆电动化^[2]。

三是深化能源体制机制改革，鼓励科学技术创新。其一，进一步引入市场竞争机制，推进电网体制改革，推进电力市场化改革以及煤炭、油气等市场化改革，加快完善能源统一市场^[5]。其二，健全节能激励和约束机制，积极推广如合同能源管理等的市场化节能服务机制，以及环境污染第三方治理服务模式。其三，大力推进科学技术创新。一方面推进关键技术攻关并加强相关基础研究，在碳减排、碳零排、碳负排3类关键技术中加大攻关投入，并围绕关键技术开展新技术原理研究、机理机制研究、碳汇理论研究等基础研究突破行动；另一方面鼓励多种形式的碳中和战略研究，包括建设相关战略研究基地、前沿科学中心等，在专业队伍建设上协同培养碳中和专业人才、开设培养课程，以持续开展关键核心技术攻关，并支持高校与科技企业合作促进科技成果转化。

4 碳中和愿景下能源政策工具的选择偏好 4.1 分析框架与文本编码

借鉴Rothwell和Zegveld的思想^[19]，构建碳中和目标下能源结构优化的政策分析框架，即将能源结构优化政策工具分为供给型、环境型和需求型。这3类政策工具产生影响力的角度存在差异，供给型和需求型政策工具通过推力和拉力直接作用于能源结构转型过程，环境型政策工具则从宏观角度间接发力，优化能源结构转型环境。选择该政策工具分析框架的原因主要有：1) 环境治理领域的很多研究都对政策工具从供给、需求和环境3种维度进行划分，选择该分析框架具有理论遵循；2) 能源结构优化是中国实现“双碳”目标的关键内容，能源结构领域的改革调整与整体上的“双碳”政策环境具有双向张力，互相影响，该分析框架关注环境层面的塑造作用，考察社会整体政策环境对能源结构优化过程的影响，选用它具有一定的合理性。

表 3中，供给型政策工具主要是指政府通过对资金、人才等资源和服务的供给与配置为能源结构优化提供实际的物质基础保障；需求型政策工具主要是指政府借助财政补助、激励手段等满足来自外部社会的多样化需求，吸纳多种资源；环境型政策工具主要是指政府通过制度性规范构建、社会与市场等多方面环境引导，促进能源结构优化的环境构建。

本文以122份能源结构优化政策文本中的具体条款作为分析单元，依据“政策编号—条款编号”规则进行编码，并对重复出现的文本内容进行合并编码，得到能源结构优化政策内容分析单元编码表(部分见表 4)。

4.2 总体分析

122份政策的政策工具量化分析结果如表 5所示。将政策内容分析单元与具体政策工具进行匹配，发现中国能源结构转型的各个环节从供给、需求和环境3个角度体现了不同类型政策工具的使用情况，其使用频次存在差异。其中，环境型政策工具使用频次最高，供给型政策工具次之，需求型政策工具使用频次最低。从具体政策工具来看，“基础设施”在供给型政策工具中使用最多，“财政补助”在需求型政策工具中使用最多，“运营监管”在环境型政策工具中使用最多。

通过对比可以发现，能源结构转型更多使用环境型政策工具作为落实手段，因为环境型政策工具的特征和能源结构转型目标的属性紧密相关。能源结构调整与优化是高质量发展阶段中国实现“双碳”目标、落实生态环境保护与能源绿色发展的必由之路，这决定了其自身具有的任务属性。环境型政策工具中包含法律法规、规范标准、运营监管、政策衔接等具有权威性与强制性的具体政策工具，其依托于政策主体的法定权力，对政策的目标群体所施加的政策指令更加易于推行。除此之外，金融支持、税收制度、引导性措施、组织统筹、社会动员等政策工具可优化能源转型与发展的宏观环境，更利于实现其高质量、可持续发展。

4.3 分项分析

第一，供给型政策工具中，使用较多的是“基础设施”和“技术支持”。“基础设施”是供给型政策工具中使用频率最高的工具，推进基础设施升级改造有利于更新能源供应方式，优化用能结构，探索高效用能新模式，是节能减碳的关键。中国通过推进绿色智能煤矿建设、推进多能源供应的综合性站点试点建设、推动高质量绿色建筑规模化发展、统筹推进氢能基础设施建设等举措加快能源结构转型的配套基础设施建设。由于低碳能源能量密度小，且多分散分布，集聚效率较低，与传统的化石能源相比，在开发难度与开发成本上都相对更高^[20]。因此，政策制定者通过扶持配套基础设施建设降低新能源的开发成本，推动新能源规模化发展与应用，助力构建现代能源体系。“技术支持”是对能源开发、运输、存储以及提升利用效率等多个环节上的能源技术的研发、应用、升级所给予的政策支持。先进的能源技术不仅可降低传统能源的使用成本，还有利于支持可再生能源的持续开发与量值增长，重塑中国的能源资源禀赋，是实现能源转型的重要突破口，也是能源发展全局的核心^[21]，因此需要加大对能源技术升级创新的政策支持力度。中国实现能源结构转型的所需技术支持主要涉及二氧化碳捕集与封存技术、降低温室气体排放技术^[21]、可再生能源发电技术等，以及助力数据安全交互和共享的信息技术。

第二，需求型政策工具中，使用较多的是“财政补助”和“政府采购”。能源生产和消费的整个流程与各个环节均可反映出相关财政举措的效用，能源财政政策的结构升级与工具优化有利于促进新能源开发与利用，降低成长期内新能源企业的生产与经营成本，进而实现清洁能源的规模化扩张与市场化应用^[22]。能源财政政策的实施主要体现为鼓励地方建立新能源汽车运营补贴标准、以补贴方式促进绿色消费、支持绿色技术研发项目与创新项目等，可见政府在不断强化对能源绿色发展的注意力分配，持续深化财政工具对能源生产与消费环节的作用。但整体而言，能源财政政策较为零散，缺乏系统性，在一定程度上影响了财政政策的效果^[22]。与发达国家相比，中国落实能源财政支持的方式相对单一，大多通过财政补贴支出支持新能源开发利用，对低利率贷款、专项贷款等财政工具的利用有限，忽视了其他激励措施的引导带动作用^[23]。政府采购是政府与市场之间的重要纽带，是政府将政策目标传导于市场的有效手段^[24]。政府采购工具促进能源结构优化转型的措施主要体现为政府依据国家清单优先采购经统一认证的绿色能源产品、推进政府购买合同能源管理服务。

第三，环境型政策工具中，使用较多的是“运营监管”“规范标准”和“政策衔接”。“运营监管”通过严格落实相关规定、维护信息化监管平台的方式维护能源市场秩序和规范多元主体行为，有序推进能源转型工作。加强能源监管力度、规范能源监管工作是构建新时代能源治理体系、强化新时代治理能力的关键途径。具体的监管举措包括制定与完善破坏生态平衡的问题与行为清单，完善监管平台体系，建立不同平台之间生态安全预警信息共享与交换机制，健全生态信息披露制度，推进重点行业与重点领域信息公开，以及对于地区规模化项目实施备案管理。“规范标准”具有预防、规范、矫正社会行为的作用。能源领域规范标准相关工作包括制定重点领域行业节能降碳方案、及时修订新能源行业标准、建立健全支撑碳中和标准计量体系等。由于立法工作具有滞后性，规范标准能够相对更快推进能源行业发展规范化与标准化。“政策衔接”强调能源结构转型中多方面政策之间的完善与调适，包括建立资源使用、交易风险管理、碳排放控制等制度，完善能源价格政策与市场交易的衔接，在基础设施建设、技术升级创新、产业结构调整、交通运输优化等方面给予政策支持。政策的良好衔接有利于推动多项政策举措协同发力，可以有效提高部门之间协调议事的成效，有利于解决政策过渡期间的重大问题。

5 研究发现与优化建议 5.1 碳中和愿景下能源政策结构的重要特征

根据文本分析，碳中和愿景下中国能源政策形成了一定的内在逻辑，具有以下3个重要特征。

一是政策主体协同性初现，但跨部门协调合作并未形成。从政策主体的部门分布来看，能源低碳发展具有复杂性和系统性，涉及部门广泛、数量较多，多部门联合发文较多。但是从文本分析来看，各部门的权力与职责并没有清晰厘定，跨部门的统筹与政策衔接存在空白，不利于政策落地与精准问责。例如，《关于加快推动新型储能发展的指导意见》提出规划建设跨区输送的大型清洁能源基地^[25]，但相关配套政策暂未出台落实，而不同区域间清洁能源基地的建设规范、布局、地区间协同行动等多方面均需要配套政策予以保障。

二是政策引领明确、内容丰富，但是悬浮化和碎片化浮现。国家战略规划层面关于能源结构调整的工作重点围绕控制能源消费强度和总量、关注重点产业的能源结构调整、深化能源体制机制改革与鼓励科学技术创新等3个方面，政策引领和战略方向明确。自2020年10月以来，能源政策发布数量突现增长，尤其是2021年成为政策发布集中期，其背后是国家战略布局的顶层风向推动与实践的深化，有其合理性。但是大量政策并没有形成应有的全方位、可操作的合理体系，一方面政策内容主要集中在方向引领和战略规划方面，省市级政策的文本表述方式、内容与中央政策相似，政策悬浮化较为明显，政策内容可操作性不足，难以下沉执行；另一方面政策内容较为分散，各部门间未形成统筹联系，各政策内容间相互独立。政策工具运用缺乏系统思维，在一定程度上导致了政策内容的悬浮化和碎片化。具体而言，财政补助、金融支持、税收优惠等经济性政策工具的运用可产生互补性，有利于对能源转型产生激励作用。但由于其方式单一，且分布零散，尚未形成完整的能源财税政策体系，进而使政策工具难以落实。

三是政策工具运用多样，但是失衡性和同构性显露。中国能源政策工具分为供给型、需求型和环境型3种类型，共包括20种具体政策工具，有利于满足不同层面的能源发展需求，但同时政策工具的运用显现出失衡性与同构性问题。一方面，能源政策工具运用更偏好环境型政策工具，其使用频次占比达到59.09%，供给型政策与需求型政策相对缺失；其内部各具体政策工具使用频次的差异较大，供给型政策工具中“基础设施”和“技术支持”占比之和为58.49%，环境型政策工具中“运营监管”“规范标准”和“政策衔接”占比之和为59.28%，需求型政策工具中仅“财政补助”占比就达到50%，以上具体政策工具的使用比例远高于其他具体政策工具。中国能源发展需要做到能源转型、能源平衡和能源安全，这需要供给型、需求型、环境型3类政策工具及具体政策工具实现均衡使用，以构建长效的、具有可持续性的能源结构转型机制。但现阶段中国能源结构转型面临能源供给安全威胁和环境保护压力较大、科技水平总体不高等多方面挑战，因而需要更多依靠“运营监管”“规范标准”等具有权威性和规制性的环境型政策工具，以此平稳推进能源结构转型工作。另一方面，中国能源政策工具选择的同构性主要表现为政府主体在制定发展规划时，由于担忧当地能源转型过程中的不确定因素以及由此加剧的风险，会出于与上级政府保持行动一致和规避风险的动机，在政策工具类型的偏好选择和内部具体工具的比例配置等方面模仿上级政府做法，而非主动探索因地制宜的政策工具组合，进而增加了地方能源结构优化的政策成本。例如，2021年《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》^[3]出台后，河北、江西、河南等省份在国家发展规划的指导下，制定了各地区落实低碳发展的实施方案，在创新不同产业绿色发展方式、建立绿色环保的运输结构、完善资源回收利用体系、推广绿色产品与升级绿色服务等方面的政策工具选择偏好在一定程度上表现出模仿的特征，也尚未提出更具可操作性的政策执行路径。

5.2 政策优化路径建议

碳中和愿景的提出对中国对外展现构建人类命运共同体的大国担当、对内践行生态文明理念具有重要价值，能源结构优化是实现碳中和愿景的核心内容之一，现行政策有力展现出中国自上而下对于绿色低碳发展的政策决心，但不能忽视现阶段中国能源革命压力巨大的现实。未来能源政策的发展存在较大的空间，可以从政策主体协同与联动、政策工具的组合与均衡运用、政策内容的衔接与细化下沉等3个维度发力(见图 6)。

一是增强政策主体的协调与联动。建立跨部门、跨地区能源结构优化的协同机制，这就要求多部门在政策目标高度统一的基础上协同制定配套政策，明确各部门职责定位，整合与调动多部门资源，消除信息壁垒，在清洁能源基地建设等工程中协同制定涵盖标准、布局、职责等方面的配套政策，提高政策的可操作性。

二是注重政策内容的衔接与细化下沉。首先应注重对现有政策的模糊地带进行细化与落实，关注不同政策之间的内部联系，注重调试与组合，而非重复叠加新政策。加大关于能源结构转型政策的工作方案与行动方案制定，对其中重点产业行业的能源使用政策进一步探索与补充。例如，在当前新能源并未普及代替化石能源的现实情况下，仍需为化石能源主要利用方式领域提供政策供给，建立能源使用比例动态调整机制，做好衔接过渡。其次，在不同行政层级中注重政策内容衔接，基于中央层面的政策指引，地方层面政策进行进一步细化，通过先行试点探索等方式，因地制宜提出涵盖技术、预算、管理等多方面的政策规划。

三是强调多元政策工具组合与均衡运用。首先需要采用动态调整的系统性思维，全方位多角度整合使用政策工具，考虑供给型和需求型政策之间的互补性，按照不同场景下各类工具的优劣势灵活安排其使用比例，根据实际情况对现有政策工具进行优化整合。其次，对政策工具成效开展评估，依据评估结果将政策工具进行组合与交叉应用，多措并举，使政策工具结构更趋合理化与均衡化。具体而言，在供给型政策运用方面，增加“技术支持”的使用频次，政府可运用专项基金、项目奖励等多样化资金支持方式加大技术攻关和专业人才培养支持力度，提升技术研发水平和人才专业素质，在保障能源结构转型硬件设施的基础上优化升级能源发展软实力；并且推动能源发展领域中数字技术的多场景应用，将信息技术灵活运用于能源生产、消费、交易、监测等场景中，提高节能减排成效。在需求型政策工具运用方面，通过组合使用“财政补助”与环境型政策工具中的“金融支持”“税收优惠”等经济性质政策工具，构建推动能源转型的财税政策体系与投融资机制，可有效降低能源生产与消费成本，取得较好的激励成效；加大政府采购制度实施力度，优化新能源发展环境，扩大新能源市场发展空间；同时加强服务外包和社会激励等政策工具的使用，引入多元主体参与，使中国能源发展与转型升级更加市场化、更有活力。在环境型政策工具运用方面，通过“法律法规”和“规范标准”提升能源结构转型过程中的监管效能，同时需通过信息技术融合应用加强数据精准化监测与精细化应用。

6 结论

本文基于政策结构视角，通过运用政策工具挖掘等方法对122份能源政策进行文本分析，研究了碳中和愿景下能源政策的内部结构表征与逻辑。研究发现：当前政策中政策主体仍未形成跨部门协调合作格局，政策内容呈现悬浮化和碎片化特点，政策工具未能发挥出应有效应。据此建议：1) 建立跨部门、跨地区能源结构优化的协同机制，增强政策主体之间的联动；2) 关注现有政策的模糊地带、重点领域行动方案与政策之间内容的衔接，注重政策内容的细化与落实；3) 通过调整运用思维和开展成效评估，改善政策工具的组合与均衡运用。

现行能源政策有力展现了中国对实现碳中和愿景的决心，预计未来一段时间能源政策发布数量仍呈稳定增长态势，因此后续研究需要持续跟进，在容纳更多政策样本的同时，横向把握不同阶段政策演进逻辑，纵向深入研究不同细化领域的能源政策需求。